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12 juin 2006 1 12 /06 /juin /2006 19:45

Les chefs coutumiers constituent-ils un pouvoir concédant au Congo ?


(Congo Vision 12/06/2006)


Une question particulièrement importante est ressortie des échanges qui ont eu lieu ce dernier temps. En ce moment où se pose le problème de la prédation de nos ressources, il est important de savoir si les chefs coutumiers sont habilités à accorder des concessions à ceux qui viennent leur proposer des pacotilles.

Un regard sur les politiques foncières successives dans notre pays depuis l'époque léopoldiennes s'avère utile.

Sommaire :

I. L'accès à la propriété foncière sous le règne de Léopold II

I.1. Un cas d'extorsion des terres par le biais des soit disant ‘'Traités d'amitiés'' avec des chefs coutumiers.

I.2. Naissance du Domaine de la Couronne

II. L'accès à la propriété foncière durant la période coloniale

III. Conséquence de l'indépendance : la loi Bakajika

IV. L'accès à la propriété foncière dans l'après Mobutu

I. L'accès à la propriété foncière sous le règne de Léopold II
Lorsque les agents de Léopold de Saxe Combourg, fait roi des Belges, arrivaient au Congo, il existait déjà deux types de propriétés, à savoir les terres occupées par les indigènes et celles, très rares, occupées par des colons hollandais, portugais et anglais, en vertu des ententes conclues avec des chefs locaux.

I.1. Un cas d'extorsion des terres par le biais des soit disant ‘'Traités d'amitiés'' avec des chefs coutumiers.
Une des premières démarches des agents léopoldiens dans le domaine foncier était la conclusion des traités dits d'amitié avec des chefs locaux, au nom du roi des Belges. Fort de ces traités et de la reconnaissance internationale de l'ÉIC, à travers l'Actes de Berlin, l'administrateur général du Congo décrétait non valide, par son ordonnance, du 1 er août 1885, toute concession qui viendrait à être obtenue par un tiers, de la part des autorités traditionnelles. Les concessions obtenues avant le 1 er juillet de la même année sont toutefois déclarées valides. Seules les terres vouées aux usages vitaux, à savoir, la culture, la chasse et l'habitation étaient restées de la compétence des chefs coutumiers.

Pour A. Conan Doyle

«Léopold II était un homme riche, mais pas assez pour supporter les dépenses nécessaires au développement du territoire du Congo. Il voulait tirer des richesses du Congo, et non point se ruiner. Il exigea donc qu'un rendement maximal fût tiré de la colonie. Le premier grand changement fut la mise en place du régime domanial, qui consistait à nationaliser tout territoire qui n'avait pas encore été colonisé. Les terres furent octroyées à l'État et les employés de l'État furent chargés de leur exploitation. Les indigènes et les Européens établis en dehors des lieux historiques de colonisation (à l'embouchure du fleuve Congo) se voyaient ainsi dépossédés de jure de leur propres terres.

Ensuite, le territoire fut divisé en deux zones économiques : la zone confiée à des entreprises concessionnaires et la zone domaniale, qui était la propriété de l'Etat indépendant du Congo, et donc de Léopold II .

Dans le sillage de l'Association Internationale Africaine (AIA),…qui sera remplacé par " l'Association Internationale du Congo" (1878),…on a permis au roi d'intensifier sa conquête du bassin du Congo par l'entremise de Stanley dont il s'était approprié les services à partir de 1878 (. …)»

En plus d'un travail de reconnaissance, de création de poste, d'assemblage de bateaux à vapeur, Stanley se devait d'obtenir par n'importe quels moyens des contrats d'exclusivité avec les chefs autochtones . C'était en fait des contrats d'exploitations de leurs terres par l'AIC et même pire : ces "traités" cédaient à l'association créée par le roi, la souveraineté de leurs territoires et permettaient à l'AIA de proclamer ces territoires "états libres". Dès 1882, des affrontements entre ces postes et les populations engendrèrent des répressions sanglantes de la part des groupes armés de Stanley et des agents de l'AIC.

À peine commençait l'exploitation intensive de l'ivoire, du caoutchouc naturel et autres produits des terres domaniales réservés à l'Etat, entendez à Léopold de Saxe Combourg, le roi des Belges, les agents léopoldiens, se heurtèrent déjà dès 1891, aux premiers actes de résistance de chefs locaux et des Arabes, dont l'autorité s'étendait en fait sur près d'un tiers du territoire congolais. Le grand chef M'siri des Bayeke au Katanga, a été de ceux-là.

I.2. Naissance du Domaine de la Couronne
Pour A. Conan Doyle :

« (…) Le roi Léopold II décréta lors de la création en 1885 de l'EIC que les terres vacantes , appartenaient à l'état. Il allait s'agir d'une confiscation pure et simple de la quasi-totalité des terres de la région.

(…)A partir de 1890, plusieurs décrets stipuleront le partage du Congo en 2 zones pour l'acquisition de l'ivoire : la première destinée aux sociétés privées et la deuxième, bien plus vaste, était considérée comme le domaine privé du roi

(…) Un décret secret, les agents devaient prendre les mesures"nécessaires pour conserver à la disposition de l'état les fruits des terrains domaniaux[du domaine privé], notamment l'ivoire et le caoutchouc". Il existait un véritable bras de fer entre les sociétés de Thys et les agents de l'EIC, qui allaient jusqu'à obliger les Africains à leur vendre et à eux seuls cet ivoire sous peine de punition. Le roi exerçait régulièrement des pressions sur le gouverneur général comme on peut le lire via un extrait d'une lettre envoyée à Wahis en avril 1892 :"Il importe d'activer promptement…le développement bien nécessaire de nos récoltes d'ivoire et de caoutchouc. L'Etat ne peut maintenir son existence qu'au moyen de très larges et très fructueuses récoltes".

Une lettre de Wahis aux commissaires de district illustre bien les résultats de la pression exercée par les autorités de l'EIC : "…Celui qui dans ces parages achèterait du caoutchouc, inciterait ainsi les indigènes à exploiter le domaine privé, et il s'associerait à un délit prévu par la loi. Pour mettre fin à une telle exploitation illicite, le commissaire de district devra de préférence punir les principaux délinquants, c'est à dire les indigènes eux-mêmes et les mettre administrativement et judiciairement en demeure de livrer à l'Etat le caoutchouc récolté sur le domaine privé. Cela le dispensera probablement de poursuivre devant les tribunaux ceux qui achètent le produit; car il est désirable de ne leur intenter des poursuites que si l'on ne parvenait pas à maintenir les indigènes dans la légalité…»

Nous pouvons ainsi conclure que dès la mise en train de l'État Indépendant du Congo, la puissance publique a pris à main la régulation du droit foncier. Le décret d'État devint un moyen de légitimation de la propriété du sol. L'extorsion de leurs pouvoirs de mise en valeur ou de cession des terres héritées de leurs ancêtres, au moyen de la signature des traités dits d'amitié avec la couronne belge, n'avait laissé aux chefs tribaux qu'un pouvoir symbolique.

II. L'accès à la propriété foncière durant la période coloniale
Le 20 août 1908, le parlement belge acceptait l'offre royale de prise en charge de la gestion du Congo. L a Belgique prenait alors la responsabilité juridique de la colonie.

Le 18 octobre 1908 : la Loi sur le Gouvernement du Congo belge dite la Charte coloniale a été signée. Elle fixait le statut administratif et politique du Congo, avec un roi qui légifère en collaboration avec le ministre des colonies et avec l'assistance d'un conseil colonial. Des pouvoirs locaux ont été reconnus à un gouverneur général, qui gouverne par voie d'ordonnances.

Cette sorte de constitution qui modifia les structures de la Colonie qu'on allait alors appeler Congo-Belge, dans ces articles I et II consacra l'autonomie financière du Congo-Belge. Au terme de ce texte, c'est le gouvernement belge, surtout le Gouverneur général qui représente la Belgique et est le vrai responsable de l'administration de la colonie via le Ministère des colonies, lequel est en charge de l'administration du territoire congolais. C'est alors au Ministre de la Colonie que revient la charge d'accorder des concessions territoriales aux compagnies, de les prolonger, de les suspendre ou de les révoquer, sous le contreseing du Gouverneur général du Congo-Belge.

L'article 15 de la Charte coloniale conditionnait, toute fois, l'attribution des concessions d'une certaine étendue à l'avis du parlement belge. Nous sommes alors très loin de la compétence des chefs traditionnels, dans les concessions minières surtout. En plus des compétences étatiques reconnues à ces institutions, trois sociétés concessionnaires, dites compagnies à charte, avaient reçu le pouvoir d'explorer des ressources, d'administrer et voir de concéder une partie des terres leurs cédées par l'État colonial, il s'agit de la Compagnie spéciale du Katanga (CSK), du Comité national du Kivu et de la Compagnie des chemins de fer des Grands-Lacs africains (CFL).

G. TONDEUR, dans une étude consacrée à l'agriculture nomade au Congo belge, réalisée pour le compte de la FAO, précise que :

«Le régime foncier primitif n'a pas été altéré par la colonisation. En effet, la politique coloniale belge s'inspire du respect des institutions traditionnelles indigènes. Il en résulte que le régime de propriété du sol précédemment décrit est resté en vigueur. Les autorités coutumières restent compétentes pour la répartition des terres de culture entre les ressortissants du clan ou de la tribu. Nous rechercherons donc les formes améliorées d'agriculture qui soient applicables sans bouleversement des institutions indigènes. Une agriculture intensive serait difficile à intégrer d'emblée dans ce cadre. Elle s'accorderait mal avec le degré d'évolution de la société. Autrement dit, il faut tenir compte du facteur humain, lequel ne peut être modifié que par une action lente et progressive.»

Il faut toutefois signaler que le régime foncier traditionnel n'a pas été altéré par la colonisation, dès lors que les chefs locaux gardaient le pouvoir de répartition des terres agricoles aux membres de leurs clans. Quoi qu'il en soit, l'accès à la grande propriété agricole ou industrielle relevait de l'État colonial.

III. Conséquence de l'indépendance : la loi Bakajika
L'exode massif des Belges et autres étrangers, consécutivement aux troubles post-indépendances a provoqué un phénomène de friches industrielles, des fermes et autres propriétés foncières abandonnées. Mais, repartis leur mère patrie, nombre des gens tenaient à garder la haute main sur leurs propriétés restées au Congo. Aucune politique interne de remise en valeur n'était facile dans ces conditions. C'est pour réduire la contradiction entre un pouvoir de décision expatrié et des propriétés demeurant au pays qu'une initiative de déblocage, aux relents nationalistes, fut entreprisse.

Le 06.06. 1966 : Un projet de loi initié par le député Bakajika est promulgué, devenant ce qu'on appellera loi Bakajika. Celle-ci précise que "le sol et le sous-sol appartiennent à l'état congolais." Ce dernier a reçu le pouvoir d'y accorder des concessions, pour besoin de mise en valeur.

Tout en introduisant une disposition qui permettait de débloquer la situation, la loi Bakajika a reconduit dans l'essentiel le régime foncier mis en place par le colonisateur. Elle a consisté en des textes qui ont annulé toutes les cessions et les concessions accordées par l'ÉIC, l'État colonial belge et tous les autres pouvoirs concédant. Les anciens bénéficiaires des concessions avaient l'obligation d'introduire de nouvelles demandes dans un délai déterminé, faute de quoi, leurs propriétés devenaient des biens abandonnés, ce qui donnait droit à l'État de les céder à d'autres requérrant pour la remise en valeur.

Cette loi a permis à l'État congolais d'accorder des concessions, plus particulièrement sur des propriétés dites abandonnées, dans l'espoir de relancer la production économique.

Une rupture radicale est intervenue avec une ordonnance- loi signée le 20 juillet 1973 et publié au journal officiel le 1 er avril 1974. Ce texte révisait littéralement le régime foncier congolais. En rapport avec la spécificité de la loi Bakajika, l'ordonnance de 1973 attribuait le sol à l'État comme propriété exclusive, inaliénable et imprescriptible, abolissant, en conséquence tout appropriation privative du sol.

Des critiques n'ont certes pas manqué. C'est ainsi que bien des milieux financiers ont développé une méfiance chronique vis-à-vis de tout projet d'investissement agricole nécessitant des immobilisations. La loi congolaise se posant en antithèse de la politique ivoirienne en la matière, a donné lieu à de petits investissements temporels et conduit à des attitudes de dissimulation des profits. S'ajoutant aux effets de la terreur politique provenant des mesures fréquentes de confiscation générale des biens, la loi Bakajika qui a redonné la terre à l'État congolais n'a pas permis de drainer l'investissement agricole. Des initiatives importantes furent observées, tout de même, sur le plan minier, notamment la SODIMICO et la SMTF au Katanga, la SODIMIKI au Kivu.

Encore une fois, nous voyons qu'en matière foncière le pouvoir de concéder était loin des milieux coutumiers, aussi bien sous l'emprise de la loi Bakajika que sous l'emprise de l'ordonnance-loi du 20 juillet 1973.

IV. L'accès à la propriété foncière dans l'après Mobutu
En 2002, le Congo a entrepris une réforme de sa politique foncière. Celle-ci distingue les conditions particulières auxquelles doivent se soumettre les régimes perpétuels et celles qui régissent les régimes ordinaires ; elle pose des conditions particulières pour des concessions minières, ainsi distinguées des concessions forestières. Elle va plus loin en énumérant les types de taxes auxquelles sont assujettis les exploitants, ainsi que les outils de gestion du foncier.

Quant à ce qui est des instances habilitées à en assurer l'attribution aujourd'hui, notre frère Alphonse Ndjate, a dans son intervention, bien précisé les clauses constitutionnelles en la matière :

«Je voudrais juste verser au débat ces quelques articles de notre Constitution pour nous édifier davantage sur ce sujet :

"Article 9

L'État exerce une souveraineté permanente notamment sur le sol, le sous-sol, les eaux et les forêts, sur les espaces aérien, fluvial, lacustre et maritime congolais ainsi que sur la mer territoriale congolaise et sur le plateau continental."

"Article 123

Sans préjudicie des autres dispositions de la présente constitution, la loi détermine les principes fondamentaux concernant :

3. le régime foncier, minier, forestier et immobilier..».

Au regard de ce qui précède, je suis tenté de penser que si les normes congolaises en matière de gestion foncière sont encore loin d'être parfaites, elles progressent au moins. Le régime instauré par la Charte coloniale a représenté un progrès par rapport à la jungle léopoldien, la loi Bakajika a permis à l'État congolais de contrôler le processus de redistributions des propriétés abandonnées par les coloniaux fuyards, l'ordonnance de Mobutu en 1973 a révisé radicalement le régime foncier colonial ; la réforme du régime foncier congolais en 2002, est venue définir des règles spécifiques à chaque type de concession. À chaque étape, depuis la ‘'signature'' des traités dits ‘'d'amitié'' avec la couronne belge, les chefs traditionnels ont perdu toute compétence en matière d'attribution des concessions.

Lambert Opula.
Montréal, Québec, Canada.
opulalambert@yahoo.fr

© Congo Vision

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Published by BOMONGO Lucé Raymond - dans TRIBUNE GOUVERNEMENTALE
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